生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。 完善自然资源资产管理制度、健全自然资源资产产权制度，是生态文明建设的重要内容。 在新一轮国家机构改革中，党中央赋予自然资源部“统一履行全民所有自然资源资产所有者职责、统一履行自然资源资产所有者职责”的“两个统一”责任。所有土地和空间利用控制以及生态保护和恢复。” 建立健全全民所有自然资源资产所有权管理制度，是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称（简称《方案》），引起了社会的广泛关注。 自然资源部自然资源所有者权益司负责人近日接受中国自然资源报采访，并回答了自然资源资产所有权代理机制试点的相关问题。全民。

问：

发展自然资源资产的国家所有权

试点代理机制的背景是什么？

回答：

党的十八大以来，全民所有自然资源资产管理体制机制逐步建立健全，为推动生态文明建设发挥了积极作用。 但仍存在所有权不足、管理权责不明确、资源开发和保护过度等问题。 疲劳和生态退化形势依然严峻。 中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，区分中央直接行使的全民所有制资源和全民所有制资源的清单和空间范围。地方政府行使的所有权属于全民所有制。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步要求探索产权代理机制试点明确全民所有自然资源资产，明确委托代理人行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配。 机制。

我国是单一制国家而不是联邦制国家。 全民所有的自然资源所有权的行使，由中央政府，即国务院统一行使。 我国相关法律规定，国务院代表国家行使全民所有自然资源的所有权。 这是生产资料公有制在自然资源所有权行使上的法律体现。 由于全民所有的自然资源资产数量庞大、种类繁多、分布广泛，管理专业性强，国务院很难直接行使对所有自然资源的占有、使用、受益和处分权。资源资产。 需要根据资源的特点采取不同的措施。 管理风格。 其中一部分可以由中央政府直接行使，更多部分需要委托地方政府代理人履行所有者职责。 目前法律对业主责任的履行方式没有具体规定。 中央决定开展代理试点，通过探索实践，为全面落实统一行使业主责任和修改完善相关法律法规积累实践经验。

问：

开展产权代理机制试点有何意义？

回答：

开展产权代理机制试点，是党中央的主张，是中央深化改革委员会部署的重点任务。 正是在这样的背景下，我国进入了新的发展阶段，贯彻了新的发展理念，构建了新的发展格局。 党中央、国务院是统筹推进自然资源资产产权制度改革、落实全民所有自然资源资产所有者统一行使责任的重大改革举措和制度安排。 生态文明领域保值增值、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有极其重要的现实意义。

一是深入推进生态文明体制改革的必然要求。 《方案》以问题为导向，聚焦统一行使全民所有自然资源资产所有者责任这一重大核心问题。 提出了产权代理机制的总体设计、改革措施和重点任务，回答了业主的职责是什么、如何履行。 路线图、时间表的构建、落实、制定，体现了党中央从更深层次、更科学的治理机制解决当前生态保护和自然资源开发利用突出问题的总体部署。

二是协调推进自然资源资产产权制度改革的必然要求。 《方案》明确了所有权、使用权、经营权的关系，探索自然资源资产所有权和使用权分离，创新自然资源资产所有权多种有效实现形式，着力提高自然资源资产所有权市场化水平自然资源要素的配置。

三是落实全民所有自然资源资产所有者统一行使职责的必然要求。 《方案》首次将全民所有自然资源资产所有者的责任明确为二十五个字：“主张所有权、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。 这将作为推进试点工作的理论依据和依据。 重要合规是自然资源管理的重大理论创新。 《方案》明确了“统一行使”模式，包括自然资源部直接履行和自然资源部委托相关地方政府代理履行两个层面。 它编制了由省、市政府代理履行所有者职责的自然资源清单。 正规完成委托，指导各地按照代理权责依法履行职责。

问：

如何理解和把握“业主责任”的科学内涵和核心本质？

回答：

完整准确地理解和把握“所有者责任”的内涵和本质，是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的前提，也是开展业主代理的重要指引。工作。

一是主张所有权，这是履行所有者责任的前提和基础。 包括查清自然资源资产情况，进行存量统计和资产核算。 对全民拥有的自然资源资产的数量、质量、分布、用途和价值进行统一调查、监测和评价，划定界限、确权。 通过开展自然资源确权登记，将所有自然资源资产的产权主体记入登记簿，将所有者、履行所有者职责的主体、履行代理人职责的主体、明确权利和义务的内容。

二是权利的行使，这是履行所有者责任的核心。 主要是实现全民所有的自然资源资产的产权和所有权权力，包括占有、使用、收益、处分以及法律、法规规定的其他权利。 制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营规则并组织实施。 组织编制全民所有自然资源资产保护和利用规划，依法储备、管理、保护和合理利用资产。 您可以选择代理人行使相关权利。

三是履行义务，这是履行业主责任的基本要求。 所有者及其代理人处分、配置全民所有的自然资源资产时，必须符合国土空间规划、用途控制要求、节约资源和生态环境保护要求，保证自然资源的合理利用； 必须遵守公平诚信原则和市场规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效执行法律规定和当事人之间的民事协议。

四是承担责任，这是履行主人责任的应有之义。 一是国务院或者其委托的部门应当向全国人民代表大会常务委员会报告国有自然资源资产和管理情况。 其次，业主履约主体和代理人履约主体承担全民所有自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任。 当所有权受到侵害时，有权依法要求赔偿或者作为原告提起诉讼。 最后，业主演出单位或者代理人演出单位违反法律规定或者当事人约定的，也应当承担相应的法律责任。

五是落实权益，这是履行业主责任的落脚点。 主要目的是实施资产管理和保护，实现保值增值，保护所有者权益。 完善收入管理和分配机制，依法征收国有土地、矿产资源等收入，依法纳入预算管理。 公平分享全民拥有的自然资源资产收益，履行自然资源资产投资者的责任，享受相应的经济利益。 建立考核评价制度，组织考核、评价、考核工作。 对代理人进行考核和监督。 当代理人越位或缺席时，可以对代理人进行停赛并按照规定和纪律追究相关责任。

问：

此次印发的《方案》包含哪些任务和内容？ 总体要求和预期目标是什么？

回答：

《方案》明确，对土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水体、国家公园等八类全民所有自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。 一是明确股权行使模式。 国务院代表国家行使全民所有自然资源的所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。 有的职责由自然资源部直接履行，有的职责由自然资源部委托省级负责。 、市、地级政府代理。 法律另有规定的，依照其规定。 二是编制自然资源名录，明确委托人和代理人的权利和责任。 自然资源部会同有关部门编制中央直接行使所有权的自然资源名录，试点地区编制省、市人民政府代理履行所有者职责的自然资源名录。 资源列表。 三是按照委托代理权责，依法履行职责。 有关部门和省、市人民政府要按照业主职责，建立健全产权管理制度。 四是研究探索不同资源类型的委托管理目标和工作重点。 五是完善配套代理制度，探索建立履行业主职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托资产管理情况和履职情况的工作机制。

《方案》提出，在各省（区、市）和新疆生产建设兵团同步开展试点。 到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的股权委托代理机制。 产权主体全面落实，管理权责更加清晰，资产家族背景基本清晰，资源保护更加有效，资产配置更加高效。 高效受托代理资产，收益管理体系更加完善，考核评价标准初步建立，业主权益得到有效保障，形成了一批可复制推广的改革成果和实践经验为全面落实业主责任的统一行使和相关法律法规的修改完善而积累。

问：

如何区分全民所有自然资源资产的所有权行使和监管权行使？

回答：

习近平总书记指出，“国家对全民所有的自然资源资产行使所有权和管理权，不同于国家对境内自然资源行使监管权。 前者是所有者意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。 区分“所有权”和“监管权”最根本的是区分“基于所有权的管理”和“基于行政监督权的管理”，明确两种不同性质的管理行为的内涵和区别，并在两者之间划出一条清晰的界限。

长期以来，我国自然资源管理体制并没有区分“所有者权利”和“监管者权利”。 政府具有资产管理、行业管理、行政监督等多重职能。 履行业主责任的内容包括统一排查监管、统一确权登记、统一标准规范、统一信息平台等，重点关注资源资产管理、市场化配置、资产权益实现、保护和维护。充分利用资源，充分发挥全民作用。 所有自然资源资产的经济价值、生态价值、社会价值不包含使用管制、执法监督、行业监管等行政监管职责。

试点要在系统梳理、总结提炼的基础上，进一步建立健全产权管理制度，更好落实和维护业主权益。 随着本轮机构改革的深入，下一步可以采用什么样的管理制度和管理方法来优化管理效果，确保业主和监事的职责相互独立并能够得到很好的履行。 这需要不断与试点实践相结合。 探索并完善。

问：

如何处理统一行使、代理与法定授权的关系？

回答：

考虑到现阶段部分自然资源的行业管理与资产管理、所有者责任与监管责任仍相互交织，建立委托代理机制需要统筹协调落实“统一行使”的总体要求，尊重现行法律法规及部门职责分工。

为此，《方案》提出，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，并授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。全民。 其中，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部代表省、市、地级政府履行。 法律另有规定的，依照其规定。 自然资源部要加强统筹规划，统一履行所有者责任，制定国有自然资源资产统一规则、统一考核监督、统一报告，体现“统一执行”。

委托省、市、地级政府的部分，委托主体为自然资源部，委托对象为省、市、地级政府。 那么，谁承担相应的法律责任呢？

全民（全民）自然资源资产所有权的民族性、客体（国有自然资源资产）的公共性、公益性决定了这种所有权也承载着公共职能，不能简单地等同于民法财产权。 可以说，全民所有的自然资源资产所有权是一项具有明显公权特征的民事权利。 同时，所有权代理的客体是“所有者的责任”，它是一个包含权力、权利、责任、义务的综合概念。 单纯适用民事或行政机构规范是不合适的。

因此，在试点期间，所有者责任以资源清单的形式下放。 委托人和代理人应当依照有关法律、法规的规定履行职责，依法履行工作职责和委托代理事项，并承担相应的法律责任。 未来，我们将根据地方试点经验，继续推动理论创新和发展，逐步建立健全相应的制度体系，推动相关法律的制定、修改和解释，进一步明确委托方和委托方的法律责任。受委托方。

问：

如何落实市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府试点作用的要求？

回答：

要创新政府配置资源方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，大幅减少政府对资源的直接配置，更多地引入市场机制，运用市场化手段，提高资源配置效率和效益。 深化社会主义市场经济改革的方向和要求。 首先，履行全民所有自然资源资产所有者责任，要充分尊重自然资源资产价值规律、竞争规律、供求规律等经济规律，给予充分发挥市场在自然资源资产配置中的决定性作用，实现要素价格市场决定和自主流动。 有序、高效、公平、高标准的自然资源市场体系。 其次，政府主要制定规则，依法促进土地所有权和土地使用权分离，促进各类自然资源资产使用权和用益物权竞争性流转，完善自然资源资产转让、租赁、价格贡献等。扩大、赋权、激发自然资源资产使用权活力，完善自然资源资产国家所有权制度。 最后，要不断加强政府监管，运用宏观调控等政府公共管理手段，更好发挥政府作用，解决“市场失灵”问题。

问：

如何发挥中央和地方在试点工作中的积极性？

回答：

健全充分发挥中央和地方积极性的体制机制受托代理资产，理顺中央与地方权责关系，加强中央宏观事务管理，适当强化中央在跨区域生态建设中的权威。减少和规范中央与地方政府的联合权力，赋予地方政府更多自主权，支持地方政府创造性地开展工作，是推进国家治理体系和治理现代化的重要内容能力。

首先，充分发挥中央和地方政府的积极性，可以从各级政府职责不同、事权设置的合理性、方便群众等角度来考虑。 我国实行五级政府体制，各级政府的职能不同。 这就要求我们合理把握和设计中央和地方政府的权力，确保权利和责任对等、高效运转，不至于陷入困境。

其次，在积极推进自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基础上，赋予地方政府更多资源配置自主权。 其中，对于主要用于公益性、在生态、经济、社会等方面发挥重要作用的国有自然资源资产，自然资源部或省级政府可以代为履行或者履行所有者职责。 ; 对以营利性为主的资源性资产，可以委托市、地级人民政府作为代理人履行所有者职责。

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