与世界其他国家相比，政府主导的基础设施投资是具有中国特色的经济现象。 因此，从40年前改革开放之初，到现代化新征程的今天，围绕它的争论一直持续不断。 这场争论既涉及短期宏观经济稳定，也涉及长期经济增长路径。 它还涉及政府与市场关系的制度安排。 随着时代的变迁，争论的焦点也发生了变化。 从当年讨论的投资饥饿综合症，到如今关于资本无序扩张的讨论，常常是有争议的、新鲜的。

近期，在俄乌冲突和疫情冲击下，中国经济下行压力加大，基础设施投资作为宏观调控的重要手段再次受到关注。 当然，新的争议又出现了。 除了积极倡导扩大政府主导的基础设施投资外，越来越多的观点认为中国已进入城镇化中后期，基础设施投资高峰已经过去。 如果坚持扩大基础设施投资，不仅难以为继，反而会进一步扭曲经济，导致财政杠杆高企，尤其是地方政府债务问题。 因此，以增加总需求为目标的宏观调控应从扩大投资转向扩大消费。 目前比较好的做法是通过发放消费券和货币的方式直接补贴弱势群体扩大消费。

面对新形势下的新争议中国基建投资，“历史经验值得重视”。 回顾44年来中国基础设施投资的发展历程，当前的争论涉及三个相互交叉、需要分别厘清的问题：一是如何看待基础设施投资作为宏观调控的手段；二是如何看待基础设施投资。 二是如何看待作为经济发展重要手段的基础设施投资的可持续性驱动力； 三是如何深化基础设施投资体制机制改革。

一、基础设施投资作为宏观调控手段是中国的独特优势

中国地处东亚，与东亚国家有着相似的经济发展经历。 随着改革开放的深入，20世纪90年代，中国与其他东亚国家和地区一样，也走上了外向型经济发展的道路。 相应地，东亚国家和地区普遍存在的所谓“经济外向”现象也随之出现。 ”问题。体现在宏观经济表现上，出口引领投资的升降，从而引领经济波动。当出口强劲时，与出口相关的工厂设备投资就会快速增长，相应地，经济就容易出现过热。相反，外需减少不仅会导致出口萎缩、投资下降，还会造成早期投资创造的产能过剩，使经济更容易变冷。

这种围绕出口形成的“蛛网波动”一直困扰着东亚国家和地区的宏观经济。 对于那些东亚小经济体来说，很难独立监管，必须将宏观经济政策锚定于世界主要经济体，其中最典型的就是中国香港。 香港本身没有独立的货币政策，而是实行联系汇率的货币发行局制度。 在这种体系下，由于汇率是固定的，利率自然锚定于美元，并随着美联储的货币政策而变化。 对于那些规模较大的东亚经济体来说，虽然有宏观经济政策，但由于经济的“外向性”，其执行情况极大畸形。 例如，人们经常提到日本20世纪80年代《广场协议》之后的宏观经济政策。 当时，为了抵消日元大幅升值造成的外需下降，不得不扩大内需，并提出宽松的财政和货币政策。 日本国内市场狭小，限制了有效需求的产生。 结果，旨在扩大内需的财政和货币政策变成了刺激金融泡沫的措施，背道而驰。

相比之下，中国在宏观经济管理实践中找到了自己的道路。 突出表现是利用政府基础设施投资作为对冲出口引起的投资升降、平滑经济波动、稳定宏观经济的手段。 中国的做法始于1997年的亚洲金融危机。亚洲金融危机使中国出口受阻，进口却扩大，给国有企业带来更大困难，经济不景气。 为了提振经济，政府采取扩大财政支出、发行国债的方式进行基础设施投资，主要用于高速公路、电网等建设，帮助中国经济走出困境。 随着中国加入世贸组织，出口快速增长。 不仅外汇储备自2004年以来首次突破1万亿美元，而且出口带动投资激增，导致经济明显过热。

与此相对应，基础设施投资开始显现为宏观调控的另一项重要职责，即“以压基建压投资”。 除了政府基建项目被取消外，私人基建项目也不应例外。 这就是当时“铁本事件”的原因。 2008年以后，针对国际金融危机造成的世界总需求减少，有所谓的“4万亿投资”来抵消，而基础设施投资是支柱。 中国高铁网络的建立就是标志之一。 2015年以后，由于世界经济长期停滞的新常态，我国出口增速持续放缓，导致产能持续过剩，供给侧结构性改革启动。 去产能、去库存、去杠杆，关键是控制投资。 基础设施投资再次成为宏观调控的手段。 措施是通过控制地方政府隐性债务，即地方融资平台的杠杆率来控制基础设施投资规模。 其中一项措施是严格审批城市地铁项目，控制其融资安排。

上述情况表明，把基础设施​​投资作为宏观调控的手段是中国的实践经验。 不仅有利于消除外向型经济中围绕出口固有的“蜘蛛网波动”，而且可以充分发挥资源禀赋潜力，积累实物资产，形成财富，为发展经济奠定物质基础。国民经济的长远发展。 这种区别于其他东亚经济体的基础设施投资及其机制，构成了中国的独特经验，历来受到国际经济界的关注。 特别是“一带一路”倡议提出的“共商、共建、共享”已成为国际经济金融治理理念，国际社会也期待在其他领域效仿这一经验。发展中国家用中国智慧加快自身经济社会发展。

正是在这样的背景下，2020年，当COVID-19疫情突然爆发、经济开始大幅下滑时，人们期待中国利用这一特点，发挥基础设施投资优势，对冲经济下滑，增强经济增长。 特别是今年二季度以来，疫情再度肆虐，经济下行加速。 加快基础设施投资对于宏观调控的重要性更加凸显，备受国内外关注。

与以往不同的是，基础设施投资之所以成为人们热议的话题，不仅在于增加基础设施投资能够增加总需求，更重要的是基础设施投资从物理意义上更有助于改善我国当前的宏观经济运行。 本轮固定资产投资低迷的一个重要特点是，连续20多年增长的房地产投资增速回落。 这种下降不仅体现在货币指标上，在新开工面积、销售面积等实物量指标上也有明显体现。 1-4月份，房地产新开工面积下降26%，销售面积下降20.9%。 住宅领域下降较快，分别下降28.4%和25.4%。 房地产业与四十、五十个行业有联系。 前一环节涉及钢铁、水泥、玻璃等重工业建材行业。 建筑面积的大幅减少意味着这些产品的销售将出现严重困难，从而导致这些重工业行业的产能减少。 过剩，导致经济更快衰退。 后者关系涉及家电、家具甚至床上用品等电子轻消费品行业。 1-4月份这些产品的销量下降了10%以上。 这不仅会拖累经济增长，更重要的是，由于这些行业也是劳动密集型行业，会对就业造成严重压力。 从这个角度来看，由于基础设施投资实际上消耗了水泥、钢材等物质产品，因此，无论是在发达的上海，还是在边境地区的县城，建造一平方米的建筑物都需要使用相同数量的水泥和钢材。 因此，及时、大规模实施基础设施项目具有特殊意义。 特别是保障性住房建设、农田水利基础设施建设、城市更新建设等民用建设项目，不仅拉动众多相关产业，还可以在城乡多个地方城市同时开工建设，发挥了带动作用。对扩大总需求、稳定经济发挥着重要作用。 ，其效果不亚于发放消费券。 尤其是保障性住房的建设，前者可以形成钢材、水泥的消化，后者可以拉动家电、家具的销售。 还能稳定房地产市场、促进消费、保障民生。 一石二鸟，应该优先考虑。 ，尽早做。

综上所述，我们认为，无论是基于当前稳定经济的实际需要，还是土地整治的长远安排，充分发挥我国独特的政府主导基础设施投资优势都具有重要意义。 对于经济学界来说，有必要重新认识基础设施投资作为宏观调控手段的地位和作用。

2、瞄准低碳经济，推动基础设施投资转型发展

过去几年，我国固定资产投资增速开始明显放缓，占GDP的比重从50%左右的历史高位下降到目前的43%。 从趋势来看，还会进一步下跌。 这是因为国际比较表明，发达国家的投资占GDP的比重约为20%。 根据2035年远景规划，届时中国将进入发达国家行列，这意味着到2035年，中国固定资产投资将从43%收敛到20%。 于是出现了一个悖论：一方面，投资是增长的源泉。 根据2035愿景规划，2021年至2035年的15年间，GDP年均增速必须保持在4.73%以上，实现GDP翻一番。 人均GDP达到2万美元以上。 显然，对于仍在高收入门槛上追赶的中国来说，可持续的、高强度的投资是必要的。 但另一方面，随着中国进入高收入社会，包括基础设施在内的各类投资的自然趋势持续放缓。 虽然政府主导的基础设施投资仍能逆势而行，但盲目这样做会造成资源浪费，进一步扭曲经济。 事实上，不仅具有商业前景的基建项目较少，而且用于土地整治的传统基建项目也寥寥无几。 因此，上述作为宏观调控手段安排的传统基础设施投资的扩大最多只能带来短期需求的暂时增加，而很难成为经济持续增长的动力。 总之，只有通过转型发展，基础设施投资才能不仅像过去那样充当宏观调控的手段，而且能够带动经济增长。

从全球范围来看，基础设施投资转型的方向是绿色发展。 这是世界经济社会发展的潮流，绿色正在成为新的生产方式和生活方式。 对于中国来说，绿色发展不仅指向现代化，也是技术进步的方向。 也正是因为如此，碳达峰和碳中和成为中国中长期发展的重要支撑框架。 它们不仅是社会各界的共识，也有切实的实施基础。 当前，随着我国重化工业化进程进入中后期，能源特别是电力消费的弹性系数大幅下降，从2008年金融危机前的1.6左右下降到此后的1左右，为经济社会发展奠定了基础。中国于2015年加入巴黎气候变化大会，同意并承诺2030年碳达峰的前提条件。从目前的情况来看，中国预计在2028年达到碳达峰，届时碳排放量将从目前的93亿上升到95亿吨到大约110亿到115亿吨，然后进入碳中和的过程。

正是在这种前景的推动下，达到峰值碳中和的路线图和时间表正在推动具有商业意义的持续有效的投资。 与其他不确定性较大的高科技技术相比，低碳特别是清洁能源技术是相对成熟的主流产业技术，投资风险相对较低，但投资规模巨大，是扩大内需的重要可靠组成部分。 据初步测算，如果2050年全球气温上升控制在2摄氏度以内，中国将需要投资超过100万亿元。 如果全球气温上升控制在1.5摄氏度以内，中国投资将超过138万亿元，平均每年2.5万亿元。 至3万亿。 与传统固定资产投资相比，这既是高质量的科技投资，又是可持续的增量投资，有利于实现数量持续增长的同时质量大幅提升。

需要特别指出的是，相比芯片等其他高科技技术，中国的低碳特别是清洁能源技术总体上与世界接轨。 此外，中国是世界上工业门类最齐全的国家，各行业排放量均有所减少。 碳的必要性表明，任何有利于减碳的技术，无论是传统的还是高科技的，都有它的一席之地。 低碳技术应用范围广、应用成本低、应用效果好的前景构成了政府主导的基础设施投资应该发挥作用的原因：通过对低碳经济基础设施的投资，可以引导商业投资继续跟随向上并展开。 在有利于形成自力更生、自主技术体系的同时，拥抱乃至引领世界低碳经济发展，克服人为“脱钩”的企图。

我们认为芯片超车对于中国经济发展很重要，但低碳发展更为现实。 聚焦低碳，加大对碳减排特别是清洁能源基础设施的投资，不仅可以起到对冲经济下行的宏观调控作用，更重要的是可以实现政府主导的基础设施投资转型，为中国经济提供良好的基础设施投资。塑造新的增长路径。 它构成了经济学领域需要加强的新课题。

三、建立基础设施投资可持续发展新机制

中国的基础设施投资虽然建立在市场经济的基础上，但基本上是政府主导的，其中地方政府的作用极其关键。 这体现在以土地作为融资中介的投融资模式，从而产生了所谓的“土地金融”机制。

与其他东亚经济体相比，“土地财政”是中国的国情。 在国际经济比较中，中国被定义为发展中的社会主义国家。 对于投资来说，这个定义有三层含义：

首先是转型期经济。 中国曾经实行高度集中的计划经济体制，政府是唯一的投资者。 向市场经济体制的转变，促使其投资体制从高度集中决策转向分散决策。 除了扩大民间投资范围外，政府的投资决策权也下放到基层政府，极大地调动了包括地方政府在内的社会各界的投资积极性；

第二个是发展中经济体。 中国正处于工业化、城市化进程中。 这不仅意味着资金短缺，也预示着丰厚的回报。 盈利的工业投资项目吸引了国内外各类资本涌入，基础设施需求持续旺盛。 面对经济发展任务特别是就业压力，地方政府有责任、有动力通过基础设施建设吸引投资、创造就业。 于是，以土地作为融资中介安排自发出现，工业化带动城镇化，城镇化首先表现为“土地城镇化”，土地因此资本化；

三是经济规模大。 中国人口众多、幅员辽阔，对各类、不同规模的基础设施有需求。 尤其是，无论其市场规模或地域空间如何，自然会产生有别于小型经济体的大型基础设施建设项目，并凸显“铁公基”。 其中很多都是具有世界意义的，比如高铁、电网、水利设施等。这些因素使得中国很容易形成各级政府与社会资本合作（PPP）的格局。 在各级政府的积极参与下，我国已成为全球PPP项目最多、形式最广泛、应用最熟练的国家。 政府主导的基础设施投资与市场机制相结合，形成以土地为融资中介的“土地财政”机制。

中国的“土地财政”机制可以描述为：由于土地是公有的，中国地方政府控制着土地的使用权。 因此，在向市场经济转型的过程中，形成了新加坡、香港等东亚经济体的共同模式。 土地租赁制度。 专业开发商将未开发的土地转化为成熟土地，增加土地的价值，然后变现筹集现金，然后用于购买土地和相应的基础设施建设。 据此，以地养地，滚动开发。 但与这些东亚经济体不同的是，中国地方政府通过设立开发区，不仅充当专业开发商进行土地开发和基础设施建设，还制定了一套以土地出让金制度为基础的融资安排，这不仅体现在地方融资平台的成长和扩张上，也体现在地方政府隐性债务的产生和发展上。

1998年，国家开发银行与芜湖市政府在城市基础设施贷款领域首创“芜湖模式”，即将多个城市建设项目打包在一起，由市政府指定的融资平台作为协调和偿还贷款的法人，由市政府设立。 “还本付息准备金”作为还款保证。 2000年，国家开发银行与苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式，形成了新的融资安排，由政府出资设立商业法人实体作为基础设施贷款机构，让借款人获得融资用于土地出让项目。 福利权培育借款人的“内部现金流”，同时通过财政补偿机制，将土地出让收入等财政资金转化为借款人的外部现金流。 两者共同努力，有效地将政府信用转化为还款现金流。 由此形成了时下流行的“地方融资平台”模式，并日趋规范，标志着我国地方政府“土地财政”机制的系统化和完备化。

我们认为，以地方融资平台为代表的政府主导的基础设施投资是基于中国实际的制度创新，从传统教科书的角度并不容易完全否定它。 原因在于它改善了资源配置功能，提高了经济增长质量。 改革开放之初，中国要素禀赋极不平衡，主要生产要素在世界的比重异常高低。 其中，劳动力极其丰富，1980年占世界劳动力总量的22.4%。资产和技术极度短缺。 资产形成总额仅占全球的2%，研发投入仅占0.5%； 工业化需要的淡水和石油资源分别占世界的6%和1.5%。 地元素禀赋更是极致。 一方面，耕地极其稀​​缺，仅占世界总量的7%。 但另一方面，以山地沙漠为代表的非耕地却相对丰富。 随着改革开放，中国改善了全球资源配置。 当中国将丰富的劳动力纳入经济全球化进程时，资本、技术、资源等生产要素开始向中国聚集，表现为发达国家通过投资促进工业产业向中国转移。

这种国际产业转移在一定程度上是由地方政府推动的。 地方政府通过设立开发区，资本化土地特别是非耕地，筹集资金，积极建设产业集群基础设施。 这一前瞻性的融资举措，有效减少了基础设施领域容易出现的投资时间错配问题。 中国凭借先进、优质的基础设施赢得了国际产业转移的竞争。 特别值得指出的是，地方政府以土地为中介的融资活动，不仅加速了工业化、城镇化进程，也为社会创造了相对安全的金融资产，成为我国金融市场发展的重要基石。 。 也就是说，土地融资的边际主导作用​​不仅促进了欠发达金融市场的发展，而且提高了整个金融市场的资源配置能力。 因此，总体来看，土地财政的积极意义在于，通过土地资本化，将原本效率低下甚至无效的土地资产变成有效投资的来源，进而通过基础设施建设带动更多的产业资产投资，实现资本滚雪球般的发展。一方面以物质形式表现为物质资本的积累，另一方面以价值形式表现为金融财富的积累。 从这个角度来看，无论地方政府的动机是什么，无论是增加地方财政收入还是提高地方GDP增长，都会从宏观层面提高中国经济的资源配置能力。

同时需要指出的是，以地方融资平台为基本骨干的“土地财政”机制有一个隐含的前提。 长期以来，城市土地价值一直呈上升趋势。 因此，以预留土地为抵押、以土地增值为还款来源的地方融资平台是可以持续的。

也正是在这样的假设下，各级地方政府纷纷效仿。 特别是2008年应对全球金融危机实施的“四万亿”经济刺激计划中，地方政府承担了投资责任，建立地方融资平台作为其主要投资主体一直向下流向县级政府。 国家审计署2013年审计结果显示，全国2779个县中，只有54个县级政府没有举借政府债务，省、市、县三级政府中，县级政府债务增长最快的是2010年到2013年，三年时间增长了26.59%。 以地方融资平台为代表的地方隐性债务快速发展引发社会各界担忧。 它不仅构成2015年后供给侧结构性改革“去杠杆”的重要组成部分，而且近年来也日益成为金融“风险防范”。 “主要对象。特别是随着人口老龄化和低生育率的发展，这种担忧越来越严重。面对​​地方融资平台的到期债务，尽管地方一再承诺，国内外金融市场仍保持警惕。 2007年至2016年，基础设施投资一直保持两位数增长，2018年开始明显放缓，2021年全国基础设施投资增速仅为0.4%。而涉及地方融资平台等“土地金融”的发展问题，从来没有像今天这样不可避免，需要重新认识。

我们认为地方融资平台是中国国情的产物。 虽然有利有弊，但总体而言，利大于弊。 其机制在支持中国经济发展的同时，也符合市场经济的方向，而且机制是有效的。 问题主要出现在资产配置的选择上。 目前，地方融资平台的资产主要是土地。 土地资产除了抬高房地产价格阻碍民生外，更重要的是，其收入越来越难以为继。 这种不可持续性是债务风险的根源，也是去杠杆的根源。 换句话说，只要有具有可持续收益的资产来替代当前收益越来越不可持续的土地资产，地方融资平台就能维持下去。 显然，这种置换安排就是前面提到的绿色资产逐步置换土地资产，将基于土地融资的旧基础设施逐步改造为基于低碳融资的新基础设施。 相应地，不仅可以用新增收入弥补土地资产收入可能出现的萎缩，地方融资平台也可以在新的历史时期继续发挥资源配置的边际引领作用，带动高质量发展。

如果上述分析和判断属实，我们就应该开始规划地方融资平台资产配置包括置换的路线图和时间表，朝着促进低碳经济发展的方向发展。 为此，这里有一些建议：

首先，金融政策应考虑采取措施稳定杠杆作用，以购买时间转移和转换本地融资平台资产的时间。 在国内外的经验表明，当债务积累时，不容易开始债务，但是应该更多地关注流动性安排，否则它将触发类似踩踏的快速去杠杆化，从而导致更大的财务风险。 谨慎的方法是更多地专注于创造内部现金流量并形成稳定的利益支付来源，同时保持宏观经济环境和金融市场的稳定性。 基于稳定杠杆作用，应及时进行债务重组工作，也就是说，应将融资平台打开和安排在项目一级，努力确保项目的收入以及至少现金流量可以支付项目的债务。 这样，将为整个融资平台的资产重新配置创建条件。

其次，经济政策应考虑建立对低碳经济的市场需求，并促进收入稳定的绿色资产的形成。 目前，在低碳经济领域，由于市场需求不足，尽管投资很大，但没有多少资产可以产生持续且稳定的收入，因此市场需求的创造已成为主要问题。 在这方面，有很多基本工作要做。 例如，在需求方面，可以使用分层的价格来促进低碳产品的消费，并以清洁能源，绿色电和绿色价格作为首要任务，从而优先考虑互联网以鼓励消费。 另一个例子，在供应方面，采取了各种措施来鼓励城市基础设施和公用事业的PPP发展。 其中的第一个是城市管道走廊。 通过PPP，它不仅创造了私人投资的参与机会，而且还创造了振兴政府资产的条件。 简而言之，通过对供求的两侧的政策安排，可以促进低碳资产来产生收入并尽快稳定，以便可以持续进行当地融资平台的资产更换。

第三中国基建投资，我们必须有效地推进财政体系的改革。 地方政府的隐藏债务问题是表面上的财务问题，但本质上是一个财政问题，不仅涉及中央和地方财政关系，还涉及地方省，城市和县的财政关系。 金融是全国治理的基础，一半是财务和一半的政治。 只有通过拉直权力与权威之间的关系，我们才能理解财务权力与支出责任责任之间的关系。 目前，似乎经过几年的整理，中央政府和地方政府的支出责任已经相对清楚。 现在的首要任务是重新定义各个级别的本地财务的支出责任。 通过建立新的问责制系统来限制债务无限扩张。 同时，应尽快促进生态资产负债表的准备和改进，并包括在评估中。 低碳经济既是一种生产方式，也是一种生活方式。 它要求社会的所有部门共同促进转型。 特别是对于地方政府而言，生态资产负债表的准备不仅可以刺激自己，而且敦促社会的所有部门积极减少碳排放，从而真正建立“绿色水经济”。 “绿山是金色和白银山”的机制。

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